另一方面，公众对卖淫嫖娼也变得宽容，对收容教育丧失了认同。

既然执行力的意涵是强制执行，那么至少行政行为应具有可执行的内容，但事实上具有执行内容的行政行为仅限于命令或禁止相对人为特定行为的命令行为，而对相对人的权利义务以及在法律上具有重要性的人或物的性质加以确定的确认行为，以及设定、变更或废止某种法律关系的形成行为并无执行力的问题。我国不仅至今尚未建立体系完整、结构严密的行政行为教义学，这一领域的既有研究也存在诸多混沌不清、粗放乖违之处。

[85] （二）彻底放弃的危险与调整革新的空间 与激烈的反对者不同，行政行为的支持者虽然同样承认，行政行为的确存在局限，但却坚持认为，作为一项内涵丰富，历史久远且功能强大的法教义学，行政行为尚有调整革新的可能。这些也同样使强调单方性、强制性和高权性的行政行为，在规范新型行政事务时力道尽失。而新近的行政实践证明，提升行政的确定性，已不能仅仅倚重对实体决定的规范控制，还有赖于程序的明晰确定。因此，中国的行政行为教义学如何系统建构，又如何进行时代革新，相较德日甚至面临更大挑战。[95]这种做法后来延伸至社会法领域，德国《社会法典》同样规定：针对当事人的金钱给付请求，行政机关虽未最终确定数额，但可先行通过暂时决定予以给付，嗣后保留予以纠正甚至要求返还给付的权力。

各论的日渐分殊，使行政领域之间的横向连接被截断，法律适用的难度骤增，而行政行为又如何重拾以往横跨各别领域的性格，同样成为行政法教义学的难题。现代行政法不仅需要告别迈耶时代将公民视为臣民的陈腐观念，还需要在行政与公民之间建立起平等的、有效的对话平台[36]。除对整体过程进行局部截取外，这种片段式观察（punktuell-augenblicksverhaften）[31]还带有静态化的弊病，它不仅对行政决定的产生过程缺乏向前的回顾，也往往将行政行为的法律效果向后予以固化，认为行政行为所产生的法律关系及其法律效果，均凝结于行为的生效时点。

但另一方面，传统行政的高权管制方式又因其固有局限而逐渐式微。这类行为的概念、范畴、类型、体系以及与其它体系间的关联在德国法中已相对完备且固定，换言之，都已型式化或是程式化。为解决这一难题，德国新近的行政行为学理尝试将行政决定予以分节化（Geliederung）和序列化（Temporalieirung）处理，即通过将一项完整的行政决定划分为多阶段（gestuftes Verwaltungsverfahren）完成，由此来应对情势的持续发展和变化可能。而学者们从继受之初，也从未停止过对这一取自国外的概念外壳的附会、生发和演绎。

在有关行政行为形成条件及规制效果的多样性规定中，已经包含有明显的弹性化储备[92]，而行政行为的附款（Nebensbestimmung）在确保行政稳定性和可控性的前提下，同样为个案决定的弹性与灵活性提供了制度可能。我国的通说认为，行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力，其中公定力又是四效力的基础。

[128]但上述四力之间在意涵要素、功能指向上究竟有何差异，学者们似乎从未彻底厘清过，如果再细究学理对各力的具体界定，其中的重叠交错和分离破碎就更经不起形式逻辑的推敲检验。它不仅最早被研究，更因整体的高度完备而成为德国传统行政法法教义学的核心。因此，中国的行政行为教义学如何系统建构，又如何进行时代革新，相较德日甚至面临更大挑战。伴随功能遗失的还有行政行为学理精华的稀释。

[44]这类行为的大量涌现一方面是因为行政机关为回避型式化行为太过严苛僵化的结果，另一方面也在于相比抽象僵化的型式化行为，这些行为更柔软灵活，更具弹性和创新性，在达成行政目的时也更便捷和高效。第四、在法律关系学理中，行政不再居于中心，不仅被迈耶称为臣民的相对人一跃成为相对于行政的另一独立主体，行政与公民之间的传统权力关系，也被重新定义为一种由法律所约束的法律关系[82]，这种地位的提升不仅符合现代公法中的公民图像（Buegersbilder）,也贴合合作国家与合作行政的新兴现实。[130] 国内大部分教科书虽然都无一例外用相当篇幅讨论行政行为的概念、特征、分类等问题，但之前的教课书几乎很少涉及这个概念范畴对于学科体系的价值（参阅王岷灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。当然，任何继受都会存在其界限，中国行政法也不可能完全临摹德国的样式，但这种适用界限的得出同样依赖于回溯脉络的考察和研究。

也在这个意义上，我们可以理解，德国行政法学为何一向对行政程序缺乏重视。但值得注意的是，这种对未型式化行为的制度化过程同样存在着内在矛盾。

如果说在迈耶的时代，偶现的行政私法行为还不足以构成对行政行为的核心地位的挑战，那么现代国家下公私混同的斑驳复杂，就不仅使公法/私法区分的所有经典理论都几乎丧失说服力，还直接对行政行为的规范框架提出挑战。而新近的行政实践证明，提升行政的确定性，已不能仅仅倚重对实体决定的规范控制，还有赖于程序的明晰确定。

叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第170页。对这一概念功能的清晰定位，会使行政行为学理从整体上拥有鲜明的价值导向和精神内核，而这种价值导向和精神内核也会将这一学理的下位概念、形式和结构有效地统合为一个有机整体[127]。但造成高权式微的原因并非仅限于此，同样包含行政为应对纷繁复杂的现实而不断扩张的行为选择自由，以及因此大量涌现的公私混同。但公私混同、合作行政、风险社会等复杂现实却大大损耗了现代行政的确定性。作为传统行政法中最重要的一环，行政行为无疑处于震荡的漩涡中心[58]。[117] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?Rechtsformen und Rechtsverhaeltnisse als Elemente einer zeitmaessigen Verwaltungsrechtsdogmatik, DV 1992, S.301. [118] Eberhard Schmidt-Assmann, Das Allgemiene Verwaltungsrecht als Ordnungsidee :Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002, S.207. [119] 这一点与法律比较不同，后者的重点是探究不同国家之间的法制度差异，并寻求差异的原因。

法治国要求一切行政活动都必须符合法律。在行政行为学理芜杂混沌的我国，这样的选择也许对很多人都更具吸引力，毕竟我国行政行为学理要应对现实变革，相较德国会有更多困难。

[95]这种做法后来延伸至社会法领域，德国《社会法典》同样规定：针对当事人的金钱给付请求，行政机关虽未最终确定数额，但可先行通过暂时决定予以给付，嗣后保留予以纠正甚至要求返还给付的权力。从这个意义上说，对行政行为的彻底放弃，绝非只是行政法学观察视角，或是解释和评价工具的简单更迭，而意味着行政法教义学的整体变革以及随之而来的行政法学的体系化重构。

这种曲折、复杂的继受过程，导致德国行政行为法教义学在我国并未像在日本和台湾一样稳定扎根，并逐渐内化为本国法秩序的固定构成，相反还引发诸多非议和混乱。[7]在这套法教义学中，行政行为是当然的核心（zentraler  Begriff）[8]。

[129]基于这些理由，引入对体系一致和逻辑周延的考量，无疑对于建构中国行政行为法教义学同样重要。法律关系的确在诸多方面展现出传统行政方式法教义学所不具备的优势，但这一学理在自身建构过程中却面临诸多难题，例如：制度化、：规范化程度不高，与型式化历程几近百年的行政行为不可比拟。而行政行为学理发展至今，虽然已高度稳定和制度化，但并非没有改变的可能。在决定是否继受时，也常常仅考虑单项制度的现实合理性和应急性，而完全不考虑这一制度与其他制度之间的逻辑衔接，以及诸项制度在拼接组合后的整体完整。

相比型式化行为，未型式化行为的优势正在于其因为法律的低密度约束，而具有的灵活性和多样性，但制度化的过程却不可避免地会使其丧失原有的灵活性和多样性。相对人也不再只是被管制的客体，同样成为分担管制功能和任务的主体。

这一认识对我们建立自身的行政行为教义学同样至关重要，它能够让我们在汲取域外制度有益成果的同时，亦能够有意识地对其弊病予以克服。这却导致：一方面，行政行为学理在德国法中异常成熟完备。

参阅罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第105页。而行政职能也无法仅通过行政机关依赖强制性、单方性的高权命令就能够达成。

[40]尽管此类行政行为的处理中涉及对第三人的行政法保护（verwaltungsrechtliche Drittschutz），但在行政机关——相对人的固定格局下，第三人仍旧以面目模糊的陌生人（Fremdkoerper）[41]时隐时现，行政如何在相互冲突的私人利益之间进行权衡，以及所有关系主体的法律地位如何确定等问题，几乎都未从根本上予以解决。行政法教义学的定位调整，以及行政的角色转变，都使型式化的行政行为在法体系中的重要性大大降低。综上，行政行为曾因完备的体系和丰富的内涵，而在传统行政法中独占鳌头，但就在这种行为构造日趋精密细致的同时，其内部局限也渐次暴露。[27] Schmidt-Assmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee:Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heiderberg, 2002,S.225 [28] 赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版社2003年版，第60页。

鉴于传统行政方式法教义学对非型式化行为的疏忽，以及此类行为对法治行政的威胁，行政行为学理也尝试通过自身的修整来纳入对非型式化行为的规范。德国学理强调行政行为的个体化和明确性、规制性、单方性、对外的直接法效性[122]，这些要素都使德国行政行为概念具有较高的纯度和可辨性。

德国现代行政法之父奥托·迈耶以其为核心，构筑出全新的德国行政法总论。相比行政行为在德国公法中的养尊处优[42]，首先是其他型式化行为长期受到严重忽视。

由此，以行政行为为核心，一个相互交错的网状结构（ein Netzweck verselbstaendigter Verwaltungseinheiten）[23]的行政法体系被建构起来。从法教义学的完成到制度实践的转化。